导读 疫情应急期间的物资调配到底应该集中，还是分散？不同视角的专家各执一词。

本文是中国社会科学院社会学研究所研究员、社科MPA学术导师、社会政策中心顾问杨团在社会政策视角下的一个解读。

在文中，杨团提出，医疗物资奇缺的现象一般只有战争时期才会出现。当前的新冠肺炎疫情阻击战就是一场在武汉爆发而将全国卷入的战争。只有启动战时物资按指令生产和统一调配的机制，才有可能将有限的防护和救治资源精确对准最需要的医护和病患群体。

但是，近期重点疫情防控区物资调配却呈现出失序局面，为什么？杨团认为，有从未经历过巨型人口规模疫情防控的客观原因，但其主要原因乃是应急体系存在体制性缺陷。

此外，从已进行半月的疫情防控中，除了政府应急体系本身的问题外，明显暴露的严重问题还有社会与政府难以协同。这种难以协同，不仅表现在社会捐赠动员、接收与调配上，也表现在社区疫情防控的行动之中。

杨团认为，经历过17年前非典战役的中国政府和中国社会，现在面临更严峻的巨大考验。唯有面对现实，理性思考，政社协同，同仇敌忾，总结经验、吸取教训，快速修正，才能以相对较小的代价打赢这场战役。

文 | 杨团

抗击新冠肺炎疫情的战役中，救援物资的统筹调配成了社会争议热点。这次海内外捐赠了巨量物资，可是武汉一线不仅医院物资紧缺，就连社区都因缺乏装备倒下了一批排查工作人员。捐赠物资调配到底出了什么问题？应急期间的物资调配到底应该集中还是分散？专家们各执一端。

重大突发公共卫生事件中的政策成效评估

从政策视角做分析，面对新冠肺炎疫情这场重大突发公共卫生事件，公共政策与社会政策的价值观和目标是完全融合的，即保护人民生命安全与保护国家利益是统一的，都要求面对疫情公平承担,在尽可能降低疫情影响的同时，使不可避免的疫情影响尽可能公平地分摊。

但是，如何做才算是公平分摊呢？物资运送受阻，在同一时点无法同时满足所有医院和社区，这时该怎么办？

任何人处于这样的矛盾焦点，没有对在地情况危急程度有深刻了解，没有对物资分品类、按需求节点和运送间隔统筹安排有准确把握，没有在紧急救援中积累的应对物资调控不确定性的丰富经验，要时时做出适宜决定和快速修正错失是不可能的。

在大战面前，尤其面对的是病毒传染这类高非确定性风险，谁都不依靠、各行其是、散乱无序的风险，比集中统一、上下联动的应急指挥不知要大出多少倍。这是应急管理的基本常识。针对我国大灾频发的国情，十九大之后国家设立了应急管理部，就是出于大灾面前统一指挥和协调的考虑。可以说，应急政策已经上升到国家制度和政府体系的层面了。

大灾面前，政策到底是直接控制具体结果，还是控制宏观和微观的目标?直接控制具体结果，例如以确诊、疑似和死亡率做政策评估就很有问题。

在武汉封城之前已经感染的二代、三代、四代的人发病时间不同，加上人口流动和确诊试剂盒不足等影响，日报数据最近一直激增，甚至可能还要持续增长一些时间。但是，这并不能说明防控政策没有成效。

政策控制的宏观和微观目标，主要指的是化解危机、切断传染源的公共卫生秩序、快速反应机制以及正常稳定的经济社会秩序。而社会捐赠物资的调度、调配对以上三类政策目标的达成，都有不同程度的影响，是政策成效的重要评估指标之一。

近期重点疫情防控地区物资调配呈现混乱无序局面的原因

大灾中的物资筹集和调配与平时不同。按照我国法律法规的规定，在大灾应急中，政府可以依法统管政府储备和社会捐助的物资，以保障政策目标的实现。

2008年抗击汶川地震时，国务院启动一级应急响应机制后，民政部救灾司立即执行，统一调度物资。不过，快速调动的主要是政府储备物资和下达生产指令的物资，例如帐篷，社会捐赠物资的相当部分还是依靠民间有组织和无组织的调配。

但这一次的情况有很大不同。巨型人口规模的病毒传染，31个省、市、自治区全覆盖，史无前例。这导致疫情防控的必需品——口罩、防护服等医疗物资成了奇缺资源。尤其是武汉及其周边城市的医疗物资应急需求，远超过市场常规供给。近期出现的混乱失序不能全由湖北红会和武汉红会担责，尽管它们有责。

医疗物资奇缺的现象一般只有战争时期才会出现。现在的疫情阻击战就是一场在武汉爆发而将全国卷入的战争。只有启动战时物资按指令生产和统一调配的机制，才有可能将有限的防护和救治资源精确对准最需要的医护和病患群体。

目前，中央防控领导小组已经宣布，所有紧缺物资实行国家统一调度。湖北省要做好医疗防控物资管理、优化配置使用。但是，重点疫情防控地区，湖北省和武汉市，无力调配社会捐助物资。截止至今，湖北省和武汉市的物资调配仍未能出现政社协同的有序局面。

应该说，重点疫情防控区物资调配混乱无序，有从未经历过巨型人口规模疫情防控的客观原因，也有应急体系存在体制性缺陷的原因。政府专责部门角色缺失，地方政府能力不足，中央统一调度机制不灵，是疫情防控过程中物资调配问题失序的主因。

国务院体制改革后新成立的应急管理部，统管了13个部委办的应急职能，包括民政部救灾司职能，负责国家层面对特别重大自然灾害的救灾捐赠，按照国家应急管理的法律法规可直接介入救援。但是，应急管理部在这次疫情防控中公开的声音甚小、行动甚微。

同时，原归属民政部救灾司管理的社会捐助功能在救灾司撤销后，与慈善组织一起归口慈善事业促进和社会工作司管理。但是，这个新成立的司还未经历过这样的大战局面，职责规定中只是组织和指导社会捐助，并没有进一步要求。此次疫情防控中的社会捐助，还是由主管社会组织的民政部在联防联控机制中担责。

对政府的建议：将全国抗疫之战转化为推动政社协同、政社合作的契机

这次阻击疫情的战役才进行半月，所暴露的问题却是各次大灾之最。除了政府应急体系本身问题外，明显暴露的严重问题是社会与政府难以协同。不仅是社会捐赠，同为需要社会行动的社区疫情防控也存在问题。

支持疫情防控系统的社会捐赠能因生命救治的需求即刻启动，而社区疫情防控不行，必须高度依赖政府公共卫生政策和指令。而疫情阻击不同于地震、水灾；在疫情阻击中，医生可以驰援武汉，社会支持队伍不能进入，社区被属地管理分割，人力奇缺，防控社区居民群体感染的行动难于落地，武汉及周边的疫区城市至今防疫形势仍极为严峻。

面对从未经历的大规模疫情，同仇敌忾不是一个词语，而是必须的行动。现在看来，这场战役不是半个月、一个月能结束的；尤其是重点疫区，要与全国严格区分，要做较长时期的打算。

我对政府的建议是，将全国抗疫之战转化为推动政社协同、政社合作的契机。当这场战役越过最危急的关头，快速响应机制已经落地后，社会力量在实现切断传染源的公共卫生秩序和维护正常稳定的经济社会秩序这两个政策目标中的作用就会越来越凸显。

建议各级政府尤其武汉市及湖北其他疫区城市要吸收社会学、社会政策、社会工作、心理援助专家进入防控指挥部专家组；与专事物资筹集调配的民间平台以及相关社会组织联盟建立机制性联系并予以有力支持；号召在家办公的机关干部根据自身条件报名参与本社区疫情防控，服从社区安排，在一段时期实施所在单位与所在社区的双重领导；支持社会组织构建专业志愿者网络线上驰援，缓解社区疫情防控人力不足的问题；邀请社区组织、社会组织、企业和社区领袖参加宣导传播组，及时回应群众的关切。

对社会组织的建议：将支持战疫一线的公益热情与科学、理性研判下的举措结合起来

我对社会组织的建议是，首先要提升对疫情阻击战的理性认识，认清这次巨型人口规模的疫情很不同于地震、水灾。由于病毒传染的隐蔽性和易感性，导致切断传染源必须采取群体/人口干预模式，疫情防控工作的群体性、科学性、专业性、针对性都很强，由此需要“加强社会力量组织动员”，而不是仅仅指向社会组织。作为有组织的社会力量，社会组织要将支持战疫一线的公益热情与科学、理性研判下的举措结合起来。

其次，社会组织在参与整个战疫宣导工作的过程中，要大力倡导个体与他人、与群体休戚与共的新的公民道德观；赋予“同甘共苦”“患难与共”等中国传统道德观以新的公民道德含义；树立“所有人健康我才健康，所有人安全我才安全”“善待他人就是善待自己，保护自己也是保护他人”的社会新道德。

第三，各类社会组织应充分发挥自己的专业优势和领域优势，以有效有力、联防联控、服务社会群体为原则，认准本组织服务的人群范围，做好支持工作。例如，服务城乡社区的社工组织，心理咨询组织，服务儿童和老人的组织，服务医务人员、社区党政干部、乡村和农民的社会组织，按照中央部署，协同地方，尤其是在重点疫区，以线上驰援方式支持一线。

第四，针对武汉和湖北地区的物资筹集和调配，需要各社会组织迅速组成联盟，与运作中的民间移动互联平台快速联系，建立民间平台之间物资统筹协调机制，并主动与两地的防控指挥部建立机制性联系，弥补政府物资调配不足的空档。尤其应该重视重点疫区的社区的防护物资的调配。这是半月以来，资源调配中最大短板。社区工作人员感染倒下，直接导致切断传染源的社区排查工作难以进行。

第五，各类社会组织组成统一的民间战疫联盟。现在已有以基金会为主体的多家组织率先发起了抗击新冠肺炎疫情社会组织协作网络，协调各地社会组织支持一线战疫。如何加大社会动员力和提升有效性，实现民间全网、全链、全功能的高效运转，在实践中提升参与社会治理的能力，仍是重要课题。

总之，经历过17年前非典战役的中国政府和中国社会，现在面临更严峻的巨大考验。唯有面对现实，理性思考，政社协同，同仇敌忾，总结经验、吸取教训，快速修正，才能以相对较小的代价打赢这场战役。（完）